從教師會到教師工會
☉任懷鳴2010.9.1
今（2010）年6月1日，屹立八十年的《工會法》終於在立法院完成三讀，得到全面修正；多年來，「教師不得組工會」的禁令，也終於在這次修法得到突破。
持平而論，這次《工會法》的修正通過，與其說是教師會（或工會團體）推動的，倒不如說是「馬總統意志」所促成。事實上，教育部從一開始就是反對教師組工會的；2007年3月，當賴幸媛版《工會法第四條修正案》（教師工會解禁）在立法院衛環委員會審查通過之後，教育部旋即提出《教師會法草案》作為因應，甚至對外宣稱「如果教師要組工會，就取消（教師）月退」；此後，政府對「教師不得組織工會」從未鬆口，而《工會法》修法也毫無進展。
直到2009年3月31日，立法院通過《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》的批准案、以及兩公約的《國內施行法》；5月14日，上任剛滿週年的馬總統更在台北賓館舉行盛大的簽署儀式，以展現其「人權治國」的決心。由於《兩公約施行法》規定：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」於是，勞委會很快就提出全版的《工會法修正草案》；5月7日，立法院社福及衛環委員會也迅速審查通過，其中便有了「教師可組職業工會及產業工會」的條文。之後，僅管全國教師會及各大工會團體對部分條文表達不滿，但朝野兩黨基本上是虛與委蛇，最後則略事退讓；於是今年6月1日，立法院便以迅雷不及掩耳的姿態通過行政院版的《工會法》，其內容與委員會審查通過的條文，其實大同小異；至於教師會要求的企業工會（即學校教師工會），則依舊未能過關。
許多人可能覺得好奇，不是已經有教師會了嗎？為什麼非得組「教師工會」不可呢？在說明之前，讓我先交待一下教師會誕生的歷史。
■教師會的前世今生
教師會的誕生其實是起源於台灣80年代的「教師人權運動」。1980年代，台灣社會開始掙扎著從威權主義轉型到民主自由的體制，而1987年的解嚴則正式宣告台灣社會力的解放；於是，不但政治改革運動如火如塗地進行，許多其他新興的社會運動同樣風起雲湧。這些運動包括：消費者運動、環保運動、婦女運動、勞工運動、農民運動、學生運動、教改運動、以及教師人權運動。
1987年8月23日，石文傑、李勤岸、盧思岳等幾位「教師不當解聘事件」的當事人，在台北市耕莘文教院發起成立了「教師人權促進會（簡稱教權會）」，其宗旨就在「維護教師的工作權」，而訴求當中也明列了「開放教師組工會」及「賦予教師罷教權」。此外，愈來愈多的教師申訴案件也讓教權會意識到，制訂一部保障教師工作權益的《教師法》，是一件刻不容緩的事。
在教權會的催促中，教育部先後於1987年底及1988年8月成立「教師法研究專案小組」及「教師法諮詢委員會」研訂《教師法草案》，以處理「教師身分與地位不夠明確、教師權益未獲合法保障、教師離職給付制度不一致、教師申訴管道未建立、教師專業組織功能不彰」等問題。然而，這些作為其實只是當時國民黨政府的拖延戰術；因為，直到1992年，立委謝長廷提出《教師法草案》（實際上是由教師組織–教權會、振鐸學會及家長團體–主婦聯盟、人本教育基金會所共同研擬），教育部才終於在1993年提出官方版草案。而在關於「教師組織的組成」，官方版草案卻只有一條陽春的規定：「教師為樹立研究典範、研究教育問題、調解教育糾紛、維護教師權益、增進教師福利，得依法組成專業團體。」1995年7月14日，在民間團體的強力動員下，立法院終於三讀通過謝長廷版的《教師法》，「教師會」則正式成入法，法條中，教師會具有單一層級式組織（三級教師會）及壟斷性代表，並擁有相當程度的決策參與權；然而，「會務幹部之會務假、政府經費補助、以及罷教權」也因為民間的共識不足，終於未能在法中獲得確認。
《教師法》通過的半年後，第一個學校教師會在台北市萬大國小成立；1996年7月27日，第一個地方教師會–高雄市教師會成立；1999年2月1日，全國教師會也在「超過全國半數縣市教師會成立」之後依法組成；三級教師會於焉成形，成為「教師衝撞體制後，實踐與展現教師團結」的具體象徵。
■教師會就是教師工會？
2003年12月，國際教育組織（Education International, EI）亞太年會在台灣舉行，當時，負責總協調的亞太區祕書長馬修斯先生（Aloysius Mathews）曾私下問教師會的幹部：「為什麼你們是Association（協會），而不是Union（工會）呢？」當我們用半生不熟的英文解釋了半天，馬修斯先生仍一臉困惑的說：「可是，實際上你們就是Union（工會）啊？」馬修斯先生固然不理解，國民黨政府以及繼承了國民黨傳統的陳水扁政府，對「教師組工會」有著天生的恐懼感，因此，教師組織叫什麼都可以，就是不能叫作「工會」。此外，當時教師會的幹部也沒向馬修斯先生解釋清楚：其實，教師會並未擁有完整的勞動三權。
新版的《團體協約法》詳細的列出「工會可與雇主簽訂團體協約的事項」，其內容幾乎無所不包；然而，目前《教師法》對於「教師會可與雇主協商的事項」，卻只有一條陽春的規定：「與各級機關協議教師聘約及聘約準則」。此外，《教師法》並沒有對拒絕協商的一方，制訂禁制或懲罰條款，以致於教師會擁有的法定協商權是「被動的協商權」；換句話說，雇主（政府）如果不跟你協商，你也拿他沒輒。還有，如前面所說，《教師法》並未賦予教師會發動罷工或任何法定的爭議權利。
然而，當2004年6月23日台北市勞工局駁回「台北市教師工會」的立案申請，台北市教師工會向行政法院提起訴訟；經再次上訴之後，2007年2月14日，最高行政法院卻仍予以駁回。最高行政法院的判決書上是這樣寫的：「…該法（指《教師法》）第26條係有關教師成立專業團體之規定，在學校為教師會，在直轄市及縣市為地方教師會，在中央為全國教師會，此項規定即為教師集會與結社權行使之方式。…。因教師與勞工之工作性質不同，故有關集會、結社權之行使亦應有不同方式，因此立法考量將教師組工會之權利於工會法排除而由教師法取代，並無剝奪憲法第14條所賦予教師之集會、結社權，亦無違背該法第7條所謂之平等權及逾越憲法第23條之必要性及比例原則。…」又說：「…查各國法制、民情均有不同，甚至人民對法治之接受度亦有不同，因此以教師法取代工會法對於教師集會、結社權為規範，乃立法考量，非行政機關所得置喙，況我國並非不准教師有集會結社權，僅因法律用語不同至其名稱與他國有異而已，並非有悖國際趨勢或國際公約。至茍真如上訴人所稱現行教師法對教師勞動權之保障有不足，亦可藉修法方式予以改善，然此亦非身為行政機關之被上訴人權限範圍。…」簡單的講，最高行政法院認為：教師已經有教師會了，不必非成立工會不可！但言下之意卻也證明了：教師會的功能的確與教師工會不同。
事實上，也正是因為教師會發現：政府並沒有誠意在《教師法》中賦予教師充分協商權及爭議權，教師會才終於決定在2002年發動「928教師大遊行」，「組工會」也成了遊行當天的主要訴求。
■教師會向教師工會過渡的難題
從事後的發展來看，2002年的「教師大遊行」對教師工會的促成，其實並未產生預期的效果。
教育部為了化解當年「教師大遊行」的壓力，曾在2002年9月11日，由次長范巽綠會同「教師與教師團體之定位與合理協商、協議權工作小組」的成員曾憲政、劉進興二人，與全國教師會代表簽下協商備忘錄：「教育部基於世界潮流、憲法精神、及我國之民主發展，與全國教師會達成共識，即應保障教師之勞動三權，包括團結權、協商權及爭議權。」2003年1月19日，教育部長黃榮村受邀出席全教會會員代表大會上，也答應儘速修訂《教師法施行細則》，以建立協商機制。終於，2003年9月9日（「928遊行」前夕），教育部正式公佈《教師法施行細則》，除了協商機制（24條），並増訂24條之3：「各級教師會理事長、會務人員辦理會務，應給予公假」及其授課節數相關規定，以及「各級教師會理事、監事及推派之教師代表，參加與其職務有關之會議或活動，應給予公假。」
然而，在完全出乎意料之外的情況下，2003年10月30日，立法院教育文化委員會在六位出席委員（其中四位為執政黨民進黨、二位台聯黨）毫無異議下的情況下，決議通過「更正或廢止《教師法施行細則》修正條文」。教師會至此才終於醒悟，政府的承諾只是某種程度的兩面手法。於是，教師會「透過《教師法》達成『教師會等同工會』效果」的策略，正式宣告失敗。
此後至2008年，教師會「衝撞教師工會禁令」的行動，遂逐漸消弱，最終步入沈寂。其間，雖有間歇的「舉事」，亦僅算是即興式的「游擊隊戰法」。例如2003年12年6日同一天，部分全教會幹部及台北市教師會幹部分別成立「全國教師工會」及「台北市教師工會」（2004年6月3日、23日，勞委會與台北市勞工局分別予以駁回）；2004年6月26日，「高雄市教師工會」正式成立（方來進任局長的高雄市勞工局核准立案，但市長謝長廷卻未簽署立案證書，陳菊擔任主委的勞委會亦以「於法無據」駁回勞工局的核備）；以及2006年4月30日，「南投教師工會」的成立。倒是2007年3月22日，由於台北市教師工會的推動，立法院衛生環境及社會福利委員會初審通過立委頼幸媛的《工會法》第4條修正案，突破了教師籌組工會的禁令；但有趣的是，民進黨執政下的教育部，卻表達「不希望教師組織與工會法綁在一起」；並表示教育部已擬訂《教師會法草案》，希望單獨處理教師組織工會事項。然而，此案最後仍以不了了之告終。
倒是「第二戰線」，展現出全國教師會較為恢宏的戰略視野。2004年10月後，全教會新任理事長呂秀菊認為：教師會的核心問題在於「教師無法認清的階級處境，組織必須盤根基層經營，從而蓄積脫困能力。」於是，一方面積極參與工運、社運活動，另一方面則巡迴各地方教師會，傳達「教師工會為進步社運的領航者」的論述。2005年3月，全教會籌組「工會推動小組」，並著手研擬《推動工會行動策略》，最後則提出「未來修法遊說應以《工會法》為主、《教師法》為輔，並在三年內完成『教師組織工會』或『教師會工會化』」的行動綱領。2005年5月1日，全教會與全國各大工會共同舉辦「工教聯合大遊行」，首次以具體行動展現教師對勞動者的身分認同，此舉也可說是台灣勞工運動的重要里程碑。此後每年五一，全教會也都以伙伴的身份，參與工會團體的相關活動。
如文章開頭所說，「教師工會」得以在《工會法》中突破，其實是肇因於2009年馬總統促成的《兩公約》。馬政府對協助工會發展的誠意，固然還值得觀察；但比起各種外在難題，教師會要向教師工會過渡，其「內部困境」恐怕才是更值得主事者關切的問題。作為教師會的幹部，筆者願意提出個人的粗淺觀察：
一、教師會與教師工會的競合：
1.《教師法》尚未修法，其中教師會的地位（壟斷性代表）及功能（決策參與權）應該怎麼調整，才不會和教師工會產生惡性競爭？或者，是不是應該修法廢除教師會？這些問題，教師會內部尚無共識。
2.教師會轉型至教師工會，亦有技術性問題待解決，包括：集體入會的方式、財產轉移的程序…等等。
二、基層教師的心態：
1.一般教師對「教師工會」缺乏深刻信仰，容易從功利角度思考問題；當面臨外界質疑，對「籌組教師工會」，一般教師有退縮的可能。
2.「擴大組織基盤」及「組織弱勢受雇者」乃組織發展的一體兩面，亦應是教師工會未來之重要發展方向；但基層教師的自利性格，恐將阻礙教師工會的組織拓展。例如，會員可能會要求幹部專注於現職者之職業保障，對於學校職場中的非典型雇用（代理代課教師、實習教師）問題，態度可能傾向忽視或排斥；尤其在少子化的減班壓力下，態度恐更趨保守。
三、教師會幹部的認知與態度：
1.部分教師會幹部似乎更關心本身的既得利益（決策代表權、會務假），其實並不真心推動教師工會。
2.教師工會的「進步性使命」，包括：啟迪教師受雇者之階級認同、反思學校教育與經濟、權力的關係、實踐弱勢關懷…等等，不但是教師工會「扭轉社會觀感」的重要手段，也是未來「發展組織」及「擴大社會影響力」的重要策略；但大部分教師會幹部對此，似乎仍未有深刻的體認。
3.地方層級幹部對台灣工運歷史相當陌生，未來，教師工會在參與台灣工運的重點方向與合作模式，教師會幹部們恐怕也還沒有清晰的概念。
■教師工會的未來
明（2011）年5月1日勞動三法正式上路之後，台灣的教師工會究竟會呈現什麼樣貌？或者，新生的教師工會將對台灣社會產生什麼影響？筆者自然無能解答。但作為一名關切台灣正向發展的國民，筆者願意表達幾點期待：
首先，建議教師會：這次《工會法》的修訂，既然不是教師會促成，其內容不理想也就不必視為組織的失敗。其實，教師會反而應該將這次修法結果當成一個機會，包括「化解民眾對教師工會疑慮的機會」以及「教育一般教師認同工會的機會」。由於長期以來威權教育的結果，「工會是毒蛇猛獸」的印象，幾乎成了大部分國人的潛意識，「天地君親師」的意識桎梏，更是阻礙教師組工會的心理魔咒。如今，執政者主動修法（不論是否真心），它所造成的「政治正確」，將有助於扭轉國人的心態。當然，這也需要教師工會在未來的表現，逐步去應驗民眾對教師工會的正面期待。因此，建議未來的教師工會，除了標舉「工會主義」，也應同時加強凸顯「專業主義」的形象；此外，為了展現知識份子的進步性，對於社會上的進步議題（不論環保、人權、民主、法治），教師工會也應該有更積極的作為。
第二，提醒廣大的教師：與其期待政府，不如自立自強；而「積極參與組織」才能讓自己的聲音被聽到，不論這個組織叫作教師會，還是叫作教師工會。參與組織不是為了爭權奪利，不是為了搞小圈圈，而是為了「善盡公民的責任」。台灣未來的民主深化，不能只靠選舉或代議政治，而需要更強大厚實的「公民社會」，以進行對政治部門的監督、甚至參與。而所謂「公民社會」，其實就是指社會上各種可以凝聚人民共識的「民間組織」。教育工作者在教導學子成為「稱職公民」的同時，自己其實也該以身作則才對。
最後，懇請家長或社會大眾：以平常心來看待「教師組工會」。其實，筆者也是一位現職家長，對教育現場及部分教師也有不滿；但「教師組工會」與「師師相護」，畢竟不能畫上等號。我們看到一些先進國家的教師工會（例如芬蘭、日本），對於推動教育的進步，甚至發揮著關鍵的力量。「教師組工會」和「醫師組工會」是一樣的，那是他們的基本權利；事實上，相較於雇用他們的老闆（政府或企業），「教師工會」或「醫師工會」只不過是一個與之平等對話的力量而已。歷史告訴我們，有能力壓迫人民的，從來不是沒有權力的工會或民間團體。未來，就算教師工會表現不佳，它的危害也不可能大於一個糟糕的總統吧！？而糟糕的總統，我們不是忍受了好多個了嗎？
（本文應《高市勞工季刊》之邀約而寫，將發表於該刊2010.09.25之第79期）
資料來源：
任懷鳴的 BLOG
http://www.wretch.cc/blog/alexrhm
