管理主義抬頭，專業主義退位！－－以中小學教育評鑑為例
2013-1-11台灣立報
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■任懷鳴
1988年《教育改革法》的制定，則是促成學校評鑑性質改變的重要轉折；其內容包括了中央政府教育權力的擴張、教育市場化機制及國定課程。1992年，皇家督學室改制為教育標準局（Ofsted），並根據統一的標準，開始對所有公立學校及教師進行定期評鑑，並公布評鑑結果；而家長則可以根據評鑑結果選擇適合的學校；而被評鑑為辦學不利的學校，則可能交由私人公司接管。
英國這種以追求績效為主的教育理念，應該追溯到1979年開始的柴契爾保守黨政府的新自由主義教育政策，其中包括：大幅擴充家長的教育選擇權、強調學校的經營績效、以及透過撥款提高中央政府對學校的影響等等。而這種政策理念一直延續，即使到了布萊爾主政的新工黨政府，也在2005年發布《更高標準與更好的學校：給家長與學生更多的選擇》教育白皮書，鼓勵公立學校轉型為一種與企業合作、強調經營效能的「信託學校」。
而身為新自由主義的大本營，美國中小學教育自1980年代起，也深受右派思惟主導，開始積極引進「中央監督」和「市場化」的管理策略；包括聯邦政府對各州課程標準的要求、辦理全國統一考試、建立學校教育人員的績效責任制、推動公辦民營的特許學校（Charter school，電影《永不放棄》那位特教生母親爭取的就是這種學校）、以及目前正如火如荼推動的強制性教師評鑑等等。
績效責任造成教育敗壞
2001年，美國聯邦政府通過的NCLB（No Child Left Behind，編按：「沒有一個孩子落後」之意）法案，則是新管理主義在中小學的集大成表現。NCLB法案將企業的品質管理模式帶入學校，以績效責任制來監督、評鑑、甚至撤換不適任的學校教職員工；除此之外，學校表現也與經費補助掛勾，並明訂獎懲機制，表現不佳的學校有義務協助家長辦理轉學，甚至有可能遭到被重組或被接管的命運。
然而，這個以「改善教育品質」與「落實教育平等」為名的教改方案，卻產生了一些令人尷尬的副作用和反效果；例如：有研究發現只有社經地位較好的家庭可以為孩子選擇較好的學校，而不得不留下來的學生則是那些經濟和社會資本不足以享用教育選擇權的家長，造成學校優劣的分化現象更加明顯，也更加難以改善，反而違反NCLB法案號稱的教育平等原則。
此外，由於統一考試強調閱讀與數學等學科，使學校花費更多的時間在測驗學科上，甚至有挪用非測驗科目時間的現象；而學生課堂上接受的卻是越來越多的測驗，而非真正的教學。更嚴重的是，為了達成績效責任，竟有許多學校虛報學生的標準測驗分數，而成為喧騰一時的教育醜聞。其實，不只學校作假，就連州政府，也為了能獲得聯邦補助，而暗自降低「學生合格表現」及「教師合格條件」的達成標準。
除了造成了教育的扭曲和腐化，這一波管理主義的教育政策更對教育專業造成戕害。相對於管理主義，專業主義本來強調的是專業的自主性，專業人員對專業品質與專業倫理的自我要求，以及專業人員與個案之間的信任關係。而在強調績效責任的管理主義政策下，由於時時處於「受監督、被質疑」以及「為了評鑑而工作」的情境，教師或其他教育專業人員的專業自主空間被限縮，專業尊嚴被消磨，不但因此沒有閒情逸致去討論或解決教育中的重要問題（例如教育的目的是什麼、如何達成教育平等），甚至還產生嚴重的無力感，進而失去工作熱情。
事實上，不論英國或美國的研究都顯示，那些通過評鑑的所謂「好學校」和「好老師」，並未因為評鑑而提昇其表現；更令人洩氣的是，即使可以順利通過評鑑，許多優秀的教師卻因此選擇離開教職。
專業主義的典範：芬蘭
事實上，評鑑是工具，本身是中性的；英美兩國的教育評鑑之所以帶來惡果，主要的原因在於其評鑑的目的在於對被評鑑者的管理。而這種對公辦教育的管理主義思維，則完全脫胎自新自由主義的政治理念：認為公共服務（包括學校教育）之所缺乏效能，在於公部門科層體制的僵化；因此，政府應師法企業經營的典範，將公共服務市場化，透過消費者選擇，促進公共服務機構之間的競爭；並以績效評鑑及獎懲機制，來提昇公共服務品質。
殊不知，這個邏輯最大的問題就在於：許多公共服務（例如消防隊）本質上屬於人民基本需求，一味的以市場機制處理，弱勢人民將無法與優勢者競爭，反而違反了公共服務原本的使命──公平正義。此外，許多公共服務屬於專業者工作（例如教育、醫療），引進市場機制將排擠掉重要「非市場價值」，例如專業工作者的專業堅持（試想，當醫院以門診量來評鑑醫師績效時，有幾個醫師會堅持對病患的充分關懷？同理，當學校以學生考試成績來評鑑教師績效時，有幾個教師會堅持要求學生的品格教育？）；以及更重要的，專業工作者的專業道德將因為市場機制侵蝕殆盡，前面提到美國教育界集體作弊的故事，就是一個例子。
良好的教育無它，在於教育工作者秉持專業良知，展現專業熱忱，並發揮其專業能力，以解決兒童成長與學習過程中出現各種複雜問題。而良知、熱忱是無法評鑑的，甚至教育專業能力也不易完全評出高下。
在這一波新自由主義及新管理主義浪潮席捲各國之際，芬蘭就選擇了一條完全相反的道路。經過1980年代中期的政策辯論之後，芬蘭不但更加確認「平等教育」的政策，也開始了教育決策地方分權的工程，許多中央規範自法條中廢除，學校對資源的運用也有更多的自主權。1990年代初，國家對教科書的預審制度被廢除，由州主辦的學校視導被終止，學校年度計畫的審查也不再進行。取而代之的則是系統化的全國學習成果的「形成性評鑑」，這種評鑑沒有等第，沒有校際比較，也沒有獎懲，僅指出優缺點作為各校內部發展的參考。
此外，芬蘭沒有教師評鑑，芬蘭的中小學教師對課程、教材選擇、及教學方法擁有高度自主權。而芬蘭確保師資品質的方式則是：一、提昇全體中小學教師到碩士學歷，二、嚴格篩選學生進入師資培育學程，三、精緻的職場師徒制，以及四、制度化的同儕專業互動。充分落實專業主義的「專業內部品管」精神。
不像英美行政人員與教師的緊張關係，芬蘭的學校行政人員與教師和教師組織充分合作，展現出對教師專業的高度尊重。芬蘭國家教委會前任主委Vilho Hirvi說的好：「在這個網路經濟和自我導向組織的時代，解放在教育系統中工作的人員能力，並將此能力用在發展教育的品質，是一件重要的事。」（註）而尊重教育人員專業，正是解放的方法。芬蘭教育的成功，印證了這位教育領導者的遠見。 （台灣公共化協會成員）
●註：引自芬蘭國家教委會顧問Reijo Laukkanen博士的文章〈Finnish Strategy for High-level Education for All〉，載於《國民核心素養國際工作坊》手冊，2006，台北。
